El proceso en tres etapas por el que se cedió la soberanía de los recursos africanos a las empresas mineras extranjeras
Ben Radley
En la década de 1960, los gobiernos africanos recién independizados reivindicaron la soberanía sobre sus recursos metálicos y minerales, en un proceso inverso a su anterior explotación colonial por parte de las corporaciones mineras europeas. En este extracto de su nuevo libro Disrupted Development in the Congo: The Fragile Foundations of the African Mining Consensus, Ben Radley muestra cómo las empresas transnacionales han vuelto a convertirse en la fuerza dominante que asume la propiedad y la gestión de los proyectos mineros industriales. Radley sostiene que este último cambio se ha producido a través de un proceso en tres fases basado en una lectura errónea del estancamiento económico africano desde mediados de los años setenta. Las recientes revisiones de los códigos mineros de varios países han sido anunciadas por algunos como el inicio de una nueva era de nacionalismo de los recursos. Sin embargo, los nuevos códigos distan mucho de la anterior época de soberanía de los recursos. Los tres primeros capítulos del libro pueden descargarse gratuitamente aquí.
Primera etapa: Culpar al Estado africano
La primera oleada de independencia política en África, que comenzó a mediados de la década de 1950, dio paso a un periodo de soberanía de los recursos, incluida la búsqueda del socialismo africano en varios países. Esto se basaba en el reconocimiento de que, durante el periodo colonial, los recursos naturales de África habían sido explotados por empresas mineras europeas en beneficio de los países colonizadores. Para que estos recursos sirvieran a los intereses de los países, las economías y los pueblos africanos, se sostenía que había que reducir el control y la propiedad externos. Impulsados por el largo auge de las materias primas de la década de 1950 y el espíritu de acontecimientos como la Conferencia de Bandung de 1955 y la Conferencia de Todos los Pueblos Africanos de 1958, los gobiernos africanos recién independizados se comprometieron en general a arrebatar a sus antiguos colonizadores el control y la gestión de su riqueza en recursos naturales.
En la República Democrática del Congo (RDC), el primer paso se dio bajo la presidencia de Joseph-Désiré Mobutu con la Ley Bakajika de junio de 1966. Esta ley constituía un ataque explícito a la polémica ley belga de 1960 que concedía la nacionalidad belga a las empresas coloniales congoleñas pocas semanas antes de la Independencia. Exigía a todas las empresas extranjeras cuyas actividades principales se desarrollaran en la RDC que establecieran su sede en el país antes de finales de año.
El gobierno no consiguió llegar a un acuerdo sobre la nacionalidad de la mayor filial minera colonial de propiedad belga, Union minière de Haut Katanga. Por ello, el 31 de diciembre de 1966, el gobierno de Mobutu anunció su decisión de expropiar la empresa y transferir sus activos a una nueva compañía, la Société générale Congolaise des minerais (Gécamines), que acabaría siendo 100% estatal. La política de aumento de la participación estatal en la economía productiva continuó en otros sectores. En 1970, el sector público congoleño controlaba el 40% del valor añadido nacional.
Los esfuerzos en otros lugares fueron igualmente ambiciosos, como la iniciativa zambiana de Kenneth Kaunda del Consejo Intergubernamental de Países Exportadores de Cobre (CIPEC) y la prohibición nacionalista de las industrias extractivas de Julius Nyerere, «destinada a mantener los recursos en el suelo hasta que la nación pudiera desarrollar las fuerzas productivas para gestionar las industrias extractivas para el desarrollo nacional». Los primeros resultados fueron impresionantes. En la RDC y Zambia, la producción de cobre aumentó de forma constante entre 1960 y 1974 –durante los años inaugurales del CIPEC–, pasando de unas 300.000 a 500.000 toneladas y de 500.000 a 700.000 toneladas, respectivamente.
En la RDC, un mayor control soberano del valor añadido contribuyó a triplicar los ingresos del Estado, que pasaron de 190 millones de dólares en 1967 a 630 millones en 1970, gracias en parte a un impuesto del 50% sobre los beneficios del sector minero. Se estableció un sistema nacional de salud con 500.000 empleados, considerado un modelo de atención primaria en el Sur global. Se nacionalizó el sistema educativo, logrando una tasa de escolarización primaria del 92% y un mayor acceso a los sectores secundario y terciario.
El periodo culminó en mayo de 1974 con la adopción por las Naciones Unidas de una Declaración y Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional. Esta declaración y este programa «establecen principios para la igualdad entre las naciones, incluida la soberanía sobre los recursos naturales y una relación equitativa entre los productores y los consumidores de materias primas». Sin embargo, en lugar de inaugurar un nuevo orden económico internacional, el periodo en el que se firmó esta declaración fue un duro recordatorio de la solidez del antiguo orden.
La declaración se inauguró en un momento en el que el precio del petróleo empezaba a subir y la demanda de exportaciones africanas empezaba a disminuir debido a la recesión en el Norte global, lo que provocó un descenso de los precios de las materias primas. En la RDC y Zambia, el precio del cobre se desplomó de 1,40 dólares la libra en abril de 1974 a 0,53 dólares a principios de 1975 y se estancó a partir de entonces. Por la misma época, de 1973 a 1977, el coste de las importaciones de petróleo se cuadruplicó. Junto con el aumento de la inflación en todo el mundo durante este período, el efecto de estos cambios de precios en los ingresos del gobierno habría sido aún mayor en términos reales. Además, a medida que vencían los reembolsos de los préstamos del gobierno africano, los tipos de interés de los préstamos empezaron a subir, ya que Estados Unidos intentaba controlar la inflación mediante la política monetaria.
Los niveles de producción minera, antes en alza, se estancaron o descendieron, el crecimiento se ralentizó y la deuda creció en todo el continente, reduciendo las divisas disponibles para adquirir las importaciones necesarias para impulsar la industrialización. Entre 1980 y 1988, 25 países africanos reprogramaron su deuda 105 veces. En la RDC, las exportaciones de cobre y cobalto disminuyeron bruscamente y acabaron hundiéndose a principios de los años noventa.
Por supuesto, los choques externos no fueron la única causa del retroceso. La dinámica interna desempeñó un papel fundamental. En la RDC, los choques externos desenmascararon los fracasos y las limitaciones del proyecto de construcción del Estado-nación de Mobutu. Las medidas de nacionalización emprendidas en 1973 y 1974 para proporcionar a una clase político-comercial emergente de altos burócratas estatales acceso al capital productivo –conocida como zairianización– se planificaron y aplicaron mal y salieron mal. La agricultura se había descuidado, recibiendo menos del 1% del gasto estatal entre 1968 y 1972, y el sector manufacturero congoleño estaba en declive.
Sin embargo, en los influyentes análisis de los años ochenta que intentaban comprender las causas del estancamiento económico africano a partir de mediados de los setenta no se tuvo en cuenta el impacto de los choques externos, ni se reconocieron los progresos realizados por los gobiernos africanos recién independizados en el corto periodo de tiempo transcurrido hasta esa coyuntura.
En su lugar, la intervención equivocada del Estado africano y la corrupción gubernamental se presentaron como principales explicaciones causales, excluyendo otros factores. Defendida en gran medida por africanistas afincados en universidades norteamericanas (como Robert Bates y Eliot Berg, autor este último del informe del Banco Mundial de 1981 Accelerated Development in Sub-Saharan Africa: A Plan for Action [Desarrollo acelerado en el África Subsahariana: Un plan de acción]), esta línea de pensamiento fue inmediatamente adoptada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.
En la RDC, los informes del Banco Mundial de la década de 1980 muestran lo arraigada que estaba esta opinión en la época. En uno de ellos, el Banco sostenía que el declive económico del país se debía a «una larga serie de decisiones económicas y financieras inadecuadas. Nada en la última década ha tenido un efecto más duradero y devastador en la economía que las medidas de Zairianización y Nacionalización de 1973 y 1974».
No cabe duda de que las mal concebidas políticas de nacionalización de los años setenta tuvieron una parte de responsabilidad en las dificultades económicas de la RDC durante este periodo. Sin embargo, estos factores deberían sopesarse con el impacto de los choques externos –que comenzaron para la RDC con la caída del precio del cobre en 1974– y los logros alcanzados por la administración Mobutu hasta ese momento. Este ejercicio de ponderación está ausente en ambos informes.
Desde una perspectiva regional, merece la pena citar en detalle el trabajo fundamental de Mkandawire y Soludo sobre las causas del declive de los resultados económicos africanos a mediados de la década de 1970:
Nuestra intención aquí no es racionalizar, ni mucho menos ignorar, la infame mala gestión de las economías por parte de los gobiernos africanos. Nuestra intención no es racionalizar ni mucho menos ignorar la infame mala gestión de las economías por parte de los gobiernos africanos, sino más bien subrayar que el éxito del ajuste será difícil de alcanzar a menos que se reconozca la vulnerabilidad de África a los factores externos. Este reconocimiento servirá para replantear la forma y el contenido de la transformación estructural de África. Si no se tienen en cuenta estos factores, aunque se corrijan los errores de política interna, pueden frustrarse los intentos de cambio y condenarlos a un retroceso involuntario.
Al restar importancia a lo externo y poner en primer plano lo interno, el resultado es un análisis y un diagnóstico que culpa firmemente a las estructuras de gestión y propiedad del Estado que sustentaban las ambiciones desarrollistas nacionales en los años sesenta y principios de los setenta, excluyendo las perturbaciones externas y las tendencias de la economía mundial.
Con gobiernos de todo el Sur endeudados y con escaso o nulo acceso a los mercados internacionales de capital durante este periodo, el FMI y el Banco aumentaron significativamente su influencia, formulando un conjunto neoliberal de políticas ahora bien conocidas que llegaron a conocerse como el Consenso de Washington. La doctrina política de privatización, liberalización y desregulación se aplicó en toda África mediante programas de ajuste estructural (PAE) financiados por el Banco Mundial y el FMI. Fundamentalmente, la mayoría de los PAE se centraban en aumentar las exportaciones de productos básicos, pero esta vez –para corregir los fracasos percibidos en el pasado reciente– bajo una nueva gestión.
Segunda fase: Liberalizar y privatizar
Fue en este contexto político e ideológico neoliberal en el que, como han resumido Hormeku-Ajei y Goetz, «el Banco Mundial dijo a los gobiernos africanos que abandonaran toda noción de utilizar los recursos minerales al servicio de las prioridades sociales o de desarrollo y cedieran la explotación y gestión de los minerales y la riqueza mineral a las empresas transnacionales». Entre 1980 y 2021, el Banco proporcionó 1.100 millones de dólares en subvenciones y préstamos para el sector minero a quince de los diecisiete países de renta baja ricos en minerales (LIC) del continente (Tabla 1).
Tabla 1 Riqueza metálica y mineral de los LIC africanos
| Insignificante o modesta | Alta |
| Benín, Burundi, Gambia, Guinea-Bissau, Ruanda, Somalia, Sudán del Sur | Burkina Faso, República Centroafricana (RCA), Chad, RDC, Eritrea, Etiopía, Guinea, Liberia, Madagascar, Malawi, Malí, Mozambique, Níger, Sierra Leona, Tanzania, Togo, Uganda |
Fuentes: Clasificación del autor basada en las clasificaciones de países por nivel de renta del Banco Mundial para el ejercicio fiscal 2020, informes de países del Servicio Geológico de Estados Unidos y The Artisanal and Small-Scale Mining Knowledge Sharing Archive.
Antes del auge de China como fuente alternativa de financiación vinculada a los recursos, y dado que muchos países africanos seguían sin poder acceder a los mercados internacionales de capital, el Banco pudo ejercer una influencia significativa a través de estas subvenciones y préstamos para poner en práctica su visión estratégica sobre cómo debería organizarse y gestionarse la minería, expuesta en su informe de 1992 Strategy for African Mining:
El sector privado debe tomar la iniciativa. Los inversores privados deben poseer y explotar las minas…. Las empresas mineras estatales existentes deberían privatizarse lo antes posible para mejorar la productividad de las operaciones y dar una señal clara a los inversores de la intención del gobierno de seguir una estrategia basada en el sector privado.
En la RDC, el personal del Banco trabajó en estrecha colaboración con un comité congoleño en la redacción de la ley minera. El Código Minero de 2002, que achacaba el declive del sector minero a la mala gobernanza durante el gobierno de Mobutu, pretendía privatizar las empresas mineras estatales y atraer nuevas inversiones extranjeras directas (IED) ofreciendo un régimen fiscal generosamente liberal, con exenciones fiscales y bajos cánones. Esto incluyó la privatización de las dos mayores empresas estatales del país, la productora de cobre Gécamines y la productora de diamantes Société minière de Bakwanga.
Tres décadas después, la lógica subyacente de la estrategia minera africana del Banco sigue vigente. En 2021, el Banco tenía en marcha programas de reforma minera en siete países africanos de renta baja ricos en minerales: Níger (100 millones de dólares), Guinea (65 millones), Mozambique (50 millones), Malí (40 millones), Sierra Leona (20 millones), Togo (15 millones) y la República Centroafricana (10 millones). Cada programa se centraba, total o parcialmente, en el cambio institucional y normativo dentro de un marco general que daba prioridad global a la minería de capital intensivo y propiedad extranjera.
Una vez revisado el marco normativo, la inversión extranjera se lanzó a la búsqueda de nuevas oportunidades. La exploración minera en África pasó del 4% del gasto total en exploración minera en todo el mundo en 1991 al 17,5% en 1998, y la inversión minera global en África se duplicó entre 1990 y 1997. El inicio de un superciclo de materias primas en 1999 dio un nuevo impulso a esta actividad. En 2004, los 15.000 millones de dólares invertidos en minería en África representaban el 15% del total de la inversión minera mundial, frente al 5% de mediados de la década de 1980, y situaban a la región en el tercer puesto mundial, por detrás de América Latina y Oceanía. Entre 2002 y 2012, un periodo que abarca la mayor parte del superciclo, el gasto en exploración minera en África aumentó más de un 700%, alcanzando los 3.100 millones de dólares en 2012.
En 2007, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) señaló que:
los cambios radicales en la política minera africana en las décadas de 1980 y 1990 tenían como objetivo atraer IED y aumentar las exportaciones, en lo que han tenido éxito. Las entradas totales de IED en los países africanos menos desarrollados se multiplicaron por cuatro, pasando de una media anual de 1.700 millones de dólares en la década de 1990 a 6.800 millones entre 2000 y 2005… la mayor parte de las cuales se destinaron a las industrias extractivas de minerales.
En la RDC, las entradas de IED se centraron casi exclusivamente en la minería, multiplicándose por diecisiete entre 2002 y 2012, de 188 millones de dólares a 3.300 millones. En el mismo periodo, los stocks de IED aumentaron de 907 millones de dólares a 22.500 millones, es decir, del 10% al 59% del producto interior bruto.
El análisis del nivel agregado de entradas de IED en el grupo de 17 países africanos de renta baja ricos en minerales entre 1970 y 2019 confirma este panorama. Las entradas totales de IED en el grupo fueron bajas y estables durante las décadas de 1970 y 1980, con una media anual de apenas 200 millones de dólares, y aumentaron ligeramente hasta 600 millones en la década de 1990. Posteriormente, aumentaron hasta una media anual de 3.900 millones de dólares en la década de 2000 y 13.900 millones en la de 2010.
A nivel nacional, las entradas de IED han crecido significativamente en los 17 países de este grupo, con la única excepción de Eritrea. Aunque países como Madagascar, Guinea, Malí, Sierra Leona, Malawi, Togo y Burkina Faso recibieron los niveles más bajos de inversión extranjera de todo el grupo, han experimentado no obstante pronunciados aumentos de estos flujos desde el cambio de siglo, gran parte de los cuales se han destinado a la búsqueda de minerales. Y como se ha destacado anteriormente, es en varios de estos países situados en los puestos más bajos donde, en 2021, el Banco Mundial tenía activos programas de liberalización y privatización del sector minero.
El espectacular aumento del crecimiento de la IED desde la década de 1990 ha alterado la composición de estas economías, que se han vuelto cada vez más dependientes de la IED como fuente de financiación del desarrollo, y este nivel de dependencia es hoy mayor en relación con otros grupos de países y regiones.
Tercera etapa: Criminalizar a los mineros africanos
Antes de que las empresas mineras transnacionales pudieran pasar a primer plano, era necesaria una última etapa. Esto implicaba enfrentarse a la realidad sobre el terreno de que, para muchas de las transnacionales entrantes, sus preciados yacimientos ya estaban ocupados por mineros africanos que se dedicaban a una amplia gama de formas de minería con gran intensidad de mano de obra. La minería africana de uso intensivo de mano de obra, más comúnmente asociada con el oro y los diamantes, también está implicada en la producción de plata, cobre, cobalto, estaño, tantalio, mineral de hierro, aluminio, tungsteno, wolframita, fosfatos, piedras preciosas y semipreciosas y minerales de tierras raras, entre otros. Se calcula que, a escala mundial, la minería intensiva en mano de obra representa hasta el 30% de la producción total de cobalto, el 25% de la de estaño, tantalio y diamantes, el 20% de la de oro y el 80% de la de zafiros.
La minería africana intensiva en mano de obra ha crecido significativamente desde la década de 1980 hasta emplear directamente a millones de trabajadores en todo el continente, impulsada por tres factores. En primer lugar, la crisis de la agricultura africana ha hecho que el empleo no agrícola desempeñe un papel cada vez más importante. En segundo lugar, el declive del desarrollismo nacional dirigido por el Estado y el colapso de las prestaciones sociales bajo el peso del ajuste estructural durante la década de 1980 ejercieron una presión significativa sobre la capacidad productiva y reproductiva de los hogares rurales africanos. En tercer lugar, el aumento de los precios de los productos básicos, especialmente durante el superciclo de 1999-2012, empujó a la gente hacia el sector, donde a menudo se podían obtener salarios y beneficios más elevados que con las alternativas disponibles localmente.
A pesar de la importancia del sector para el empleo rural, el Banco Mundial, los gobiernos africanos y parte de la literatura académica han tachado a los mineros africanos de «primitivos», «básicos», «ineficaces», «rudimentarios» e «improductivos» (en contraste con la «eficaz», «moderna», «compleja» y «productiva» empresa minera). Como resultado, la minería africana intensiva en mano de obra ha sido periférica en las estrategias de desarrollo minero del continente. Criminalizados por los marcos políticos a menos que se sometan a una serie de exigencias procedimentales complejas, burocráticamente onerosas y financieramente costosas para formalizar sus actividades, y considerados como invasores ilegales de una concesión una vez que ha sido asignada a una corporación, los mineros africanos han sido desplazados a la fuerza una y otra vez de sus emplazamientos para dejar paso a la construcción de minas industriales dirigidas por corporaciones. El desplazamiento, a menudo financiado por las propias empresas entrantes y que recuerda las violentas prácticas coloniales del pasado, se ha producido con frecuencia en forma de «barridos« dirigidos por el ejército.
En 2017, el ejército y la policía ugandeses desplazaron a 70.000 mineros en Mubende para dejar paso a una empresa minera canadiense. En declaraciones a los medios de comunicación locales poco después del desplazamiento, Edwards Katto, director del Ministerio de Energía y Desarrollo Minero de Uganda, afirmó:
Esa gente [los mineros ugandeses] que sigue bromeando debería cambiar de estilo. No sólo soy director [del Ministerio], sino también comandante de la Unidad de Protección de Minerales de la Policía de Uganda. Así que los mineros ilegales que sigan comportándose como los de Mubende [que fueron desalojados], deberían hacer las maletas y desalojar las minas, de lo contrario, mi fuerza policial les ayudará a hacer las maletas.
Esta afirmación habla muy bien de la consideración general que se tiene de los mineros africanos dentro del proceso de (re)industrialización minera de capital intensivo y propiedad extranjera. Estas dinámicas recuerdan la descripción de Marx de la acumulación primitiva, o la reconceptualización de Harvey (2004: 74) de ésta como un proceso continuo de acumulación por desposesión, que implica «la mercantilización y privatización de la tierra y la expulsión forzosa de las poblaciones campesinas, la conversión de diversas formas de derechos de propiedad en derechos exclusivos de propiedad privada, [y] la supresión de los derechos a los bienes comunes». Desplazados por la fuerza y alejados de los mejores yacimientos, los mineros africanos se ven obligados a trabajar en zonas menos productivas.
Con el Estado africano tachado de corrupto y mal gestionado, y los mineros africanos de criminales ineficaces e improductivos, se despejó el camino para la llegada masiva de empresas mineras transnacionales a un grupo de países mucho más amplio que durante el periodo colonial (cuando la mayoría de los yacimientos minerales seguían siendo desconocidos para el capital extranjero, sobre todo en África Occidental). Desde Glencore y Pengxin en la RDC y Emirates Global Aluminium en Guinea, pasando por Cluff Minerals y Etruscan Resources en Burkina Faso y Shandong Iron en Sierra Leona, hasta AngloGold Ashanti y Acacia Mining en Tanzania y Río Tinto en Madagascar, la lista es interminable: las empresas extranjeras dominan el panorama actual.
Las recientes revisiones de los códigos y políticas mineros lideradas por gobiernos africanos como Tanzania, la RDC, Sierra Leona y Malawi han empezado a contrarrestar este dominio, inspirándose en la Visión Minera de África, un marco desarrollado por la Unión Africana en 2009 para profundizar en los vínculos entre la minería de propiedad extranjera y las economías nacionales y reforzar la capacidad de los gobiernos para negociar con las empresas mineras extranjeras y obtener beneficios para el desarrollo.
La industria minera, los principales medios de comunicación y algunos académicos se han apresurado a anunciar que estas revisiones marcan una nueva era de nacionalismo de los recursos. Como proclamaba un artículo de Bloomberg en 2019, «la lucha entre los mineros y los Gobiernos africanos no ha hecho más que empezar». Sin embargo, los cambios hasta la fecha aún no suponen un desafío fundamental al modelo dominante de industrialización minera de capital intensivo y propiedad extranjera en el continente. Siguen estando muy lejos del período anterior de soberanía de los recursos de los años sesenta y setenta al que alude el discurso sobre el nacionalismo de los recursos.
Ben Radley (@RadleyBen) es profesor de Desarrollo Internacional en la Universidad de Bath. Sus intereses de investigación se centran en la economía política de la transformación económica en África, con especial atención a la industrialización basada en los recursos, las transiciones ecológicas y la dinámica laboral. Es miembro del Grupo de Trabajo Editorial de ROAPE y miembro afiliado del Centro de Investigación Minera de la Universidad Católica de Bukavu (República Democrática del Congo).
Fuente: ROAPE, 16-11-2023 (https://roape.net/2023/11/16/the-three-stage-process-through-which-african-resource-sovereignty-was-ceded-to-foreign-mining-corporations/)
