Alternativas económicas: ¿el sistema de planificación económica chino?

Alicia García Herrero

A medida que aumenta la influencia global de china, el modelo de toma de decisiones del país está recibiendo más atención, especialmente porque la planificación económica, considerando el crecimiento económico del país y la drástica disminución en el número de personas que viven en la pobreza, parece más bien haber tenido éxito.

La planificación económica china tiene sus raíces en el modelo soviético. En la séptima conferencia del Comité Ejecutivo de la Internacional Comunista, Stalin afirmó que «la economía socialista debe progresar sobre la base de planes». Bajo su liderazgo, la Unión Soviética llevó a cabo una planificación económica centralizada: el primer plan quinquenal data de 1927. En cuanto a China, en 1953 lanzó su primer plan quinquenal que, desde entonces, sigue siendo la principal herramienta de planificación económica.   Desde entonces, China ha implementado trece planes, siendo 2021 el primer año del decimocuarto. Más allá de esta planificación a mediano plazo, se utilizan otros instrumentos estratégicos a nivel central y local. Los ejemplos recientes incluyen el programa China Manufacturing 2025, el sistema de «crédito social», que establece una calificación que se aplica a personas y empresas, los Estándares de China 2035, etc.

Todas estas políticas son parte del modelo económico de China y los líderes insisten en la naturaleza específica de su socialismo. También se puede describir como «capitalismo de estado». La primera definición de capitalismo de estado fue formulada por Bakunin, en su folleto sobre el estado y el anarquismo (1873). Se centra en el control del crédito y la propiedad privada a través de la planificación centralizada. En el modelo chino, la planificación va más allá de la asignación de crédito (la gran mayoría de los bancos están controlados por el gobierno central o local), ya que una parte significativa de los bienes y servicios son producidos por empresas estatales controladas por el gobierno central.

Existe abundante literatura sobre los pros y los contras de este modelo económico. Para algunos, el éxito de China se debe en gran parte a la planificación y el control centralizados de los recursos. A otros, este modelo económico le acabará costando caro: lentitud del crecimiento, peso de la deuda, etc. Este artículo no pretende decir si la planificación central de China es un motor o un obstáculo para el éxito económico. Su objetivo es describir cómo se implementa la planificación, cuáles son sus principales herramientas y su razón de ser. Primero examinaremos cómo funciona el sistema de planificación para las políticas más importantes y las principales agencias involucradas, luego la evolución de los planes quinquenales desde su introducción. La tercera parte está dedicada a la evaluación de planes, tomando como ejemplo el duodécimo. La cuarta parte examina las orientaciones del decimocuarto plan quinquenal, antes de sacar las conclusiones de estos análisis.

El partido y el estado, lo nacional y lo local

La característica principal del sistema de planificación de China es la participación del Partido Comunista Chino (PCCh). Las orientaciones y proyectos más importantes se deciden en grupos bajo la autoridad directa del PCCh. Una vez desarrollados, también le corresponde al PCCh aprobarlos. Bajo su autoridad, los máximos órganos de toma de decisiones son el Politburó y su Comité Permanente del Politburó, y el Consejo de Estado, un órgano ejecutivo, mientras que los ministerios y comités dependientes del Consejo de Estado supervisan la toma de decisiones en sus respectivos campos.

Yo comparo las relaciones entre el partido y el gobierno en el proceso de toma de decisiones con las que existen entre el directorio de una empresa y el equipo directivo: el Comité Permanente del Politburó, compuesto por siete miembros, se puede comparar con el consejo de administración, y su secretario general es similar al presidente. El jefe del Consejo de Estado es similar a un Director General y siempre ocupa el segundo lugar en el CPP. La misma estructura de poder se encuentra a nivel provincial, entre el comité local del partido y su secretario (en el rol de junta directiva y su presidente) y el gobierno provincial que actúa como equipo ejecutivo. Lo mismo a nivel local, entre el líder el comité permanente del partido local. Esta estructura asegura que las políticas económicas más importantes sean formuladas por los máximos dirigentes del país.

A nivel nacional, las decisiones sobre temas importantes son tomadas por el Comité Central (en la práctica, el CPP) y son implementadas por el gobierno central (el Consejo de Estado), que supervisa la acción de los ministros y gobiernos locales. A nivel local (provincial, municipal, de condado y municipio), el comité permanente del partido toma las decisiones finales y el gobierno local es responsable de su implementación.

El modelo también funciona de abajo hacia arriba, para recopilar información relevante para la toma de decisiones. Se realizan periódicamente estudios de campo en profundidad a nivel local, así como consultas con expertos, funcionarios de todos los niveles y figuras públicas. Las empresas y los bancos públicos también están reportando información. Por lo tanto, la planificación china no es solo de arriba hacia abajo. La información de abajo hacia arriba complementa el modelo de toma de decisiones de arriba hacia abajo. Estos canales ascendentes también pueden arrojar luz sobre la disidencia y el desacuerdo: tolerancia a la expresión de opiniones divergentes que ha variado a lo largo del tiempo, tanto a nivel central como local.

En este contexto, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma es la institución encargada de recaudar todos los aportes y ordenarlos para el desarrollo del plan quinquenal u otras decisiones. Esta Comisión puede verse como la secretaría del Consejo de Estado, responsable de formular el plan. También existen comisiones de desarrollo locales para ayudar a redactar versiones provinciales del plan quinquenal.

La evolución del plan quinquenal: de la industrialización a la apertura y luego a la innovación

El PCCh llegó al poder en 1949 y China lanzó su primer plan quinquenal en 1953, que abarca el período 1953-1957. Podemos identificar tres ejes principales en los planes sucesivos: primero industrialización, luego apertura y, más recientemente, innovación.

Desde el primero hasta el quinto plan quinquenal, se hizo hincapié en el rápido desarrollo industrial. La mayoría de las inversiones del estado se dirigieron a este sector. Evidentemente, esto se ha hecho en detrimento de otras partes de la economía. Por ejemplo, la agricultura, que en ese momento empleaba a más de las cuatro quintas partes de la población activa, tenía que depender de sus escasos recursos de capital. Más allá de la excesiva concentración de recursos en la industrialización, la falta de datos estadísticos y conocimientos técnicos dificultaba la corrección de errores. Particularmente durante el Gran Salto Adelante, donde la rápida industrialización a toda costa se había convertido en una obsesión.

Desde la reforma económica de 1978, el enfoque de los planes quinquenales se ha desplazado hacia la apertura al mundo, decidido por Deng Xiaoping. A partir del sexto plan quinquenal (1981-1985) se elaboraron pautas más precisas para las medidas de reestructuración y liberalización.

También se han introducido algunos cambios de procedimiento, como la convocatoria de una sesión del Politburó para hacer recomendaciones para el próximo plan quinquenal. Sobre la base de estas recomendaciones, correspondía al Consejo de Estado definir las líneas principales del desarrollo del plan. Además, una vez finalizado el plan, se encomendó a la Asamblea Popular Nacional que lo aprobara.

Después de esta segunda fase, la crisis financiera mundial de 2008 y el enorme plan de estímulo implementado por China para salvar su economía incidieron en la dirección de los planes quinquenales. El duodécimo plan, elaborado en 2010 y que abarca el período 2011-2015, difiere notablemente de los anteriores: su objetivo central era asegurar un crecimiento a largo plazo, basado principalmente en la innovación. También hubo otros temas como el crecimiento sostenible, el ascenso en las cadenas de valor, la reducción de las desigualdades de ingresos, la mejora de la vida de los ciudadanos, la educación, la urbanización, la eficiencia energética y el consumo doméstico. Este último tema, asociado al de la innovación, seguirá muy presente en los siguientes planes, hasta el día de hoy.

Objetivos y logros

Cada plan quinquenal tiene una serie de metas, algunas cuantificables y otras no, que se revisan una vez finalizado el período cubierto por el plan. La CNDR que, en su función de secretaría, asegura la redacción del plan, también está a cargo de esta evaluación. Lo hace sobre la base de evaluaciones realizadas por cada ministerio sobre sus propias actividades. El último plan para el que se ha completado esta revisión es el duodécimo (2011-2015), el decimotercero aún no ha sido evaluado.

El duodécimo plan fue aprobado en marzo de 2011 por la Asamblea Popular Nacional. Destacó siete áreas clave para el desarrollo económico y social de China, y se cuantificaron algunos objetivos. Algunos se clasificaron como obligatorios, otros eran más flexibles.

El duodécimo plan quinquenal también incluye objetivos cuantitativos para el medio ambiente, en particular la proporción de fuentes no fósiles en la combinación energética. Estos objetivos son más numerosos y detallados en el decimotercero Plan (y se extienden a indicadores como la calidad del aire y el agua), una señal de las crecientes preocupaciones ambientales de China.

El duodécimo plan apunta claramente a orientar el crecimiento hacia un modelo más orientado al consumidor, con un mayor protagonismo de los servicios. Este cambio, desde el énfasis anterior en la producción industrial y la inversión de capital fijo, es una reacción a la crisis financiera mundial. En realidad, China no ha tenido más remedio que depender aún más de fuertes inversiones para resistir el impacto de un colapso repentino de las exportaciones debido a la crisis financiera. Compensar estas inversiones excesivas y cada vez menos productivas con un mayor consumo, ese es el significado del modelo de reequilibrio. Así, entre los objetivos del plan, la participación de los servicios en el PIB se incrementó aún más hasta el 47% para el período 2015-2020, frente al 43,3% del undécimo plan. Esta reorientación también estaba destinada a promover el logro de los objetivos ambientales. La mayoría de las metas se han superado, así como las tasas de crecimiento establecidas en el duodécimo plan.

El duodécimo plan hizo especial hincapié en la tasa de desempleo, dadas las enormes reservas de mano de obra que deseaban migrar de las aldeas a las ciudades. Un indicador que es difícil de establecer porque las estadísticas sobre trabajadores migrantes son escasas. El objetivo era que la tasa de paro oficial se mantuviera por debajo del 5%, lo que ha sucedido durante el quinquenio (era del 4,05% a finales de 2015). Una de las razones de este relativo éxito es el cambio estructural hacia una economía de servicios, que utiliza más mano de obra.

Otro tema importante del Duodécimo Plan fue la innovación: el gasto en investigación y desarrollo ha aumentado sustancialmente, no solo en términos nominales, sino también como proporción del PIB, que a su vez está creciendo rápidamente.

El objetivo del plan era aumentar el gasto en I + D del 1,8% del PIB en 2010 al 2,2% en 2015. Además, siete industrias fueron designadas como estratégicas: energías no fósiles, tecnologías medioambientales, nuevos materiales, fabricación de alta gama, farmacéutica, biotecnologías, nueva generación de tecnologías de la información y vehículos no térmicos. En el programa Made in China 2025 se anunciaron objetivos más detallados para estos sectores.

Sin embargo, a pesar de la importancia obvia que toma la innovación en el modelo de crecimiento chino, en 2015 no se alcanzó el objetivo del 2,2% del PIB para el gasto en I + D. Este fracaso se puede atribuir al nivel de educación aún relativamente bajo y, de manera más general, la falta de habilidades. Sin embargo, la ambición de China de estar a la vanguardia en esta área sigue siendo clara.

El programa Made in China 2025, desarrollado por el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información y finalizado en 2015, extrae lecciones de la experiencia de los últimos años. El principal objetivo es superar una dependencia excesiva de la industria manufacturera.

En este contexto, el énfasis en la innovación se ha reflejado, más precisamente, en inversiones focalizadas en I + D, lo que sugiere que es de esperar un aumento sostenido de este gasto. Con este fin, China ha hecho más explícita su política de apoyo a la innovación y ha desarrollado el concepto de innovación nacional, financiada por empresas nacionales (y no por bancos extranjeros que operan en China).

El decimocuarto plan quinquenal

En la Quinta Sesión Plenaria del XIX Comité Central del PCCh el 9 de octubre de 2020, se publicó un esquema del Decimocuarto Plan Quinquenal, seguido el 3 de noviembre de un documento de planificación más detallado titulado «Propuestas para la formulación del Decimocuarto Plan anual (2021-2025) de desarrollo económico y social nacional y objetivos a largo plazo para 2035». El título es interesante en la medida en que amplía los objetivos más allá del período 2021-2025 cubierto en el plan.

Los gobiernos locales y los distintos ministerios publicarán sus planes de acción específicos para la implementación de las principales orientaciones.

Entre los muchos anuncios hechos durante la quinta sesión plenaria está la intención de que China se convierta en un país «moderadamente desarrollado» para 2035. Por lo tanto, abandonaría su condición de país en desarrollo y todo lo que implica. Si este objetivo aún no es precisamente definido en términos de renta per cápita, esta situación suele rondar los 20.000 dólares. Independientemente de la cifra exacta, está claro que se trata de un objetivo audaz con consecuencias de gran alcance. Puede interpretarse como la segunda fase del «gran rejuvenecimiento» de la nación china, deseada por el presidente Xi Jinping y anunciada en el tercer pleno en 2013. Desde entonces, sin embargo, el crecimiento potencial de China ha disminuido considerablemente. Se necesitará más de lo que la mayoría de las estimaciones proyectan durante los próximos 15 años, en el mejor de los casos, un crecimiento potencial del 4% en promedio, para alcanzar un objetivo de ingreso per cápita de alrededor de 20.000 dólares.

Las herramientas para lograr un objetivo tan ambicioso están asociadas a la estrategia de «doble circulación», denominada así porque pretende estimular simultáneamente el mercado interno (circulación interna) y el mercado externo (circulación internacional), pero cuyo objetivo es fortalecer la autonomía del país.

Frente a un entorno externo más hostil, especialmente el endurecimiento de las relaciones de Beijing con Estados Unidos y el deseo estadounidense de desacoplar las cadenas de suministro globales, se necesita una actualización tecnológica más rápida para evitar potenciales cuellos de botella en el desarrollo económico de China. La estrategia de «circulación dual» es un corolario del anterior programa Made in China 2025 para el desarrollo de las capacidades tecnológicas del país. Expresa el deseo de reducir la dependencia de las importaciones, en particular de insumos y equipos de fabricación de alta gama.

Esta búsqueda de autonomía tecnológica tendrá costos para las economías que se han acostumbrado a exportar bienes intermedios sofisticados a China, como Japón, Corea del Sur y Alemania.

Estimular la demanda interna requiere, en particular, un programa de urbanización sostenido. Para lograrlo, una reforma más rápida del hukou, el sistema de registro y control de la población, permitiría transformar a los trabajadores migrantes en habitantes de la ciudad. Dado que el hukou da derecho a toda una serie de beneficios sociales, que van desde la compra de un automóvil hasta la admisión de los niños a la escuela, la reforma implica una importante redistribución de beneficios y derechos que podría reducir las desigualdades mediante el fortalecimiento de la red de seguridad social.  La mayoría de los nuevos habitantes de la ciudad se concentrarán en algunas áreas urbanas, en particular en el delta del río Pearl y el delta del Yangtze, así como en Beijing, Tianjin y áreas circundantes. Por lo tanto, la nueva estrategia cambiará significativamente la distribución geográfica de la población y las actividades económicas de China.

Sin embargo, parece claro que China no quiere ceder los mercados de exportación, al contrario. El país continuará abriéndose de manera focalizada, en el marco de la «circulación», para lucrar con las ventas en los mercados externos y al mismo tiempo proteger a la economía de su volatilidad.

China quiere salvaguardar su acceso a mercados de terceros por diversos medios, como las nuevas Rutas de la Seda (Iniciativa de la Franja y la Ruta), pero también a través de nuevos acuerdos comerciales y de inversión, como la Asociación Económica Regional Integral firmada en noviembre con las diez economías de la ASEAN, Australia, Japón y Corea del Sur. Finalmente, y manteniendo las raíces de su modelo económico, China también está tratando de abrir ciertos sectores a la competencia extranjera, como el financiero.

A principios de este año, Beijing aprobó una nueva ley de inversión extranjera que se basa, ya no en una lista de inversiones permitidas, sino en una lista negativa, donde todos los sectores están abiertos excepto los especificados. Al mismo tiempo, sin embargo, China está fortaleciendo su ley de seguridad nacional para proteger sus intereses estratégicos contra intenciones maliciosas.

En general, la estrategia de doble circulación promueve la autonomía, a fin de estar preparados para una posible guerra fría, mientras continúa beneficiándose de los mercados externos mientras las puertas permanezcan abiertas. El concepto de reforma es reemplazado por el de innovación y la apertura económica es relevante en la medida en que sirve al objetivo de lograr la autonomía y un mejor funcionamiento de la economía.

Además, la participación de China en los asuntos mundiales debe tener en cuenta su Weltanschauung. En otras palabras, la cosmovisión china tendrá que integrarse en la gobernanza global, porque China ya no estará lista para aceptar reglas preexistentes.

El compromiso con el cambio climático es un buen ejemplo. Sin ser aún objeto de iniciativas detalladas, las propuestas para el decimocuarto plan quinquenal proporcionan una base política sólida para sus objetivos climáticos y energéticos. Y el presidente Xi anunció recientemente que China se convertirá en carbono neutral para 2060.

Para concluir

La planificación económica en China sobrevivió a la desaparición de la Unión Soviética, donde se originó, y ha permanecido central en la formulación de políticas hasta el día de hoy.

El instrumento insignia de la planificación a mediano plazo ha sido, desde 1953, el plan quinquenal, que distribuye, desde arriba, los objetivos específicos a perseguir por cada actor. En los últimos meses, los debates sobre el próximo plan quinquenal (2021-2025) han sido animados y dieron como resultado una serie de directrices en el quinto pleno.

El Decimocuarto Plan Quinquenal, como todos los planes anteriores, es principalmente un ejercicio de arriba hacia abajo liderado por el Politburó y su Comité Permanente, los órganos más altos de toma de decisiones del PCCh, con contribuciones de diferentes partes interesadas de la sociedad.

Al igual que con los otros planes, dependerá de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma redactar la redacción de estas directrices. Además, la CNDR será responsable de evaluar el grado de éxito del decimotercer plan quinquenal, con la asistencia de los distintos ministerios interesados. Los objetivos más difíciles de lograr son los objetivos no cuantitativos, que requieren reformas estructurales. En cuanto a los objetivos cuantitativos, el gasto en I + D será objeto de un estrecho escrutinio, ya que puede que no esté a la altura de los ambiciosos objetivos fijados. Más allá de los gastos en sí mismos, no hace falta decir que los problemas de calidad son importantes, no solo en I + D.

Esto nos lleva al delicado punto de evaluar si la planificación económica de China puede considerarse exitosa. La respuesta realmente depende de lo que estés buscando. Si los objetivos de crecimiento cuantitativo son el criterio determinante, la respuesta es ciertamente sí. Sin embargo, si consideramos la transformación estructural de la economía, el proceso ha sido relativamente lento.

En cualquier caso, la planificación económica ofrece la posibilidad de analizar cuidadosamente los objetivos y evaluarlos. Si los objetivos están bien elegidos y tienen en cuenta las fuerzas del mercado es otra cuestión que será analizada por los historiadores económicos. Hasta ahora, el crecimiento ha acompañado a la planificación, pero también a otros problemas como el aumento de la deuda y la degradación ambiental. ¿Las virtudes de la planificación superan sus desventajas? Es realmente difícil de decir.

Una cosa es segura: para cualquier país que intente emular el capitalismo de estado y la planificación económica de China, es importante asegurarse de que los diversos aspectos que conducen al éxito sean replicables y los escollos evitables. Esta no es una tarea fácil dadas las diferencias en las estructuras económicas y políticas entre países.

Fuente:

L‘Economie Politique. Traducido para el CEPRID (https://www.nodo50.org/ceprid/spip.php?article2613) por Julio Fucik

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