¿Vuelve la planificación como instrumento de la política económica?

Fernando G. Jaén Coll

No es pregunta baladí cuando el gran economista francés, Jacques Sapir, ha publicado un libro para reflexionar y aportar informaciones que permiten afrontar el debate sobre el papel que puede jugar la planificación como herramienta de la política económica. En su reciente libro, Le grand retour de la planification? (Editor: Jean-Cyrille Godefroy, 2022 Colección Le Cercle Aristote), nos brinda la reflexión general y una selección de experiencias nacionales: India, Japón y Francia, además de señalar las limitaciones que impone el sustrato neoliberal de la Unión Europea.

El lector español, puede echar en falta el tratamiento de la experiencia española, relevante tanto por lo realizado a través de los Planes de Desarrollo durante la etapa abierta tras el Plan de Estabilización hasta los años postreros del general Franco, como por su reconocimiento en el marco de la Constitución española de 1978, expresada de consuno con la libertad de empresa en el artículo 38, dentro de la Sección 2.ª De los Derechos y deberes de los ciudadanos: «Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación» (resaltado por mí en negrita). Y más concretamente desarrollado en el Título VII. Economía y hacienda, en su artículo 131: «1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.» Por otra parte, recientemente, el profesor Antonio Sánchez de Andrés, del Departamento de Economía Aplicada-Política Económica (Universidad de Valencia), ha puesto de relieve la necesaria recuperación de la planificación como instrumento coordinador de la política económica, en su artículo La planificación en la política económica del siglo XXI, esbozo de una alternativa viable¹.

Cuando se habla de planificación, lo primero que viene a la cabeza son los planes quinquenales soviéticos², y también la llamada planificación indicativa, pero es preciso tomar en consideración otra clase de planificación, la de las grandes empresas y su interrelación con el poder público, entonces resulta inevitable seguir el planteamiento que plasmó en un libro el profesor John Kenneth Galbraith, que deriva del análisis del sistema económico real configurado a partir de la II Guerra Mundial y que llega al presente con plena validez: la división del sistema económico en dos subsistemas, uno de planificación y otro de mercado. En el primero, se da la simbiosis de intereses entre el sector público y las grandes empresas del sector privado de la economía, cuyas enormes inversiones no pueden dejarse al albur de los acontecimientos inesperados, de ahí surgen la necesidad de planificar y la de «conducir» al consumidor hacia los productos que se ha decidido producir. Es un tipo de planificación a medio y largo plazo (cuando contempla, por ejemplo, el cambio tecnológico); es una planificación no centralizada, pero sí orientada por el sector público o con el consenso de éste. No nos adentremos más en este tipo de planificación, recomendando al lector interesado la obra de John Kenneth Galbraith que recoge su análisis completo del sistema económico, La economía y el objetivo público³, que nos parece el enfoque más adecuado para la comprensión del sistema económico.

Jacques Sapir no hace el distingo que subrayó en su día el economista sueco Gunnar Myrdal, no sólo entre planificación soviética y no soviética, sino también entre la propia de los países ricos (u «occidentales») y la de países pobres (subdesarrollados, que para él equivalían entrambas palabras), admitiendo una clase media de países; de manera que a los primeros correspondían los países de América del Norte, Australasia y la Europa noroccidental y central; admitiendo entre los de clase media algunos de América Latina, Japón e Israel y los de Europa meridional no claramente subdesarrollados. El resto, eran los pobres o subdesarrollados. Admitiendo, eso sí, una gradación estadística entre ricos y pobres. Planificación soviética, no soviética de países ricos y no soviética de países pobres, «Las tres órbitas tienen tipos de planificación completamente diferente. Cada una de ellas, decía en 1958, se desarrolla ahora en un ambiente histórico, material, cultural, ideológico, institucional y político diferente.» ⁴

La pretensión de Jacques Sapir está relacionada con el presente, como queda reflejado en el título con la expresión «gran retorno», aunque sin que debamos olvidar el signo de puntuación, la interrogante, a modo de duda por confirmar. Su perspectiva es francesa y sitúa claramente el retorno de la planificación a la palestra (que no es lo mismo que a la acción) por el acto político-administrativo de Macron, en septiembres de 2020, resucitando un Alto Comisariado del Plan. Si bien la justificación objetiva se fundamentaría en la epidemia del Covid-19 y la transición ecológica con motivo de que el mercado no puede resolver (al decir de Nicholas Stern en un informe de 2006 sobre el cambio climático), y de ahí que la planificación sea objeto de interés en los últimos años.

La planificación a la que se refiere, queda explicitada en un párrafo definitorio: «entendida en el sentido de la planificación llamada «indicativa» o planificación descentralizada, dicho de otra manera, la de las economías capitalistas [que] es un mecanismo que permite concentrar los medios existentes hacia ciertos objetivos y actividades que no parecen suficientemente beneficiosas a corto plazo para interesar al mercado. En estas situaciones, la intervención del Estado permite superar los fracasos del mercado, y esta intervención es tanto más eficaz cuanto ella se inscribe en una planificación general.» (p. 14. La traducción es mía). En este párrafo es preciso distinguir el último punto y seguido, pues encierra un juicio de valor controvertido sobre el papel del Estado como elemento superador de las deficiencias o fracasos del mercado; e implícitamente que la centralización de las decisiones resulta posible y mejor que las decisiones descentralizadas del mercado, que hacen inevitable referirse a la escuela Austriaca de economía, en la persona de Ludwig von Mises, autor al que menciona en la página 48 en el contexto del debate sobre la planificación en los años 1920 – 1930, junto a von Hayek y Oscar Lange.

Más allá de lo dicho por Sapir, voy a señalar que Ludwig von Mises, además de haber formulado lo que calificó de teorema de la imposibilidad del socialismo, se refiere a la planificación en su libro La acción humana. Tratado de Economía⁵ en tres páginas: en la primera, distingue entre el sistema de economía de mercado y el «de cooperación social bajo un régimen de división del trabajo en el que la propiedad de los medios de producción pertenece a la sociedad o al estado. Este segundo sistema suele denominarse socialismo, comunismo, economía planificada o capitalismo de estado.» (p. 314) Tajantemente no admite la economía mixta de ambos sistemas: «la producción o la dirige el mercado o es ordenada por los mandos del órgano dictatorial, ya sea unipersonal o colegiado.» (p. 314); en la segunda, sostiene que «Los defensores de una economía planificada no han comprendido que el problema está en anticipar las necesidades futuras, que pueden ser muy distintas de las actuales, y en emplear los factores de producción disponibles en la forma más conveniente para la mejor satisfacción posible de las inciertas necesidades futuras.» (p. 796), achaque inapropiado, pues si algo se plantea la planificación es precisamente qué habrá que producir; finalmente y más relevante, es que destaca que no se trata de elegir «entre inerte mecanismo, de un lado, y sabia organización, de otro; entre la presencia o ausencia de un plan. La cuestión es: ¿Quién planifica? ¿Debe cada miembro de la sociedad hacer sus propios planes o debe planificar para todos un gobierno benevolente?» (p. 861) En ello estriba el busilis, y, de la respuesta y de su por qué, derivará la justificación de dejar que el individuo, con sus planes personales y a través del mercado, decida, o que lo haga un ente social por encima de los planes individuales, pudiendo plantearse incluso un plan mundial. En su libro, Gobierno omnipotente [en nombre del Estado]⁶, intitula el capítulo 11 «Las ilusiones de la planificación mundial», centrándose en ella por ser entonces la que se planteaba singularmente a la salida de la IIGM, subrayando la inutilidad de la planificación para los fines que se le atribuían, partiendo de la base de que «quienes denigran la producción anárquica y propugnan la economía planificada desean eliminar los planes de todos los demás», por lo que «la planificación no significa, pues, preparación para cooperar pacíficamente. Significa conflicto.» (p. 346) Cuestiona la justificación de los planificadores, que «describen a veces sus propuestas como medidas para combatir la pobreza y la indigencia. Pero esta descripción es ambigua. Todas las medidas económicas se conciben como remedio a la pobreza. También el laissez faire es un método para abolirla» (p. 351) Defiende que «No está en manos de los gobiernos el aumentar la oferta de un artículo sin restringir correlativamente la de otros requeridos con más urgencia por los consumidores.» (p. 352. La cursiva es suya) Y no sirve tampoco para bajar los precios inflacionarios, pues «la autoridad sólo puede reducir el precio de un artículo subiendo los precios de otros» (p.352), por lo que «Ninguna planificación –sea nacional, sea internacional—puede dar lugar a un descenso general de los precios reales ni aliviar las quejas de aquellos para quienes los precios son demasiado altos.» (p. 353)

El libro de Jacques Sapir, organizado en una introducción y cinco capítulos, parte de la aceptación de la planificación como instrumento de política económica, a la que corresponden instrumentos particulares y unas circunstancias históricas que la impusieron en su día: la guerra y su victoria, la defensa de la soberanía consiguiente y la reestructuración de un país tras la guerra. Una reflexión actual lleva a establecer una lista posibilitadora en el presente; así: 1) la puesta en cuestión del dominio financiero y la crisis de 2008-2010; 2) el proceso de desglobalización; 3) la vigencia de la transición energética; 4) el retorno del papel del Estado como consecuencia de la pandemia de Covid-19; 5) el retorno a la palestra de la cuestión de la soberanía nacional, y 6), en el caso de Francia (extensible a otros países), la perspectiva de una necesaria reindustrialización.
Aunque intentemos evitar vertebrar con el caso francés la exposición de la planificación indicativa en los países capitalistas, Sapir no puede dejar de hacerlo, pues su referente más directo, y menciona a su director de tesis doctoral, Charles Bettelheim, a Edmond Malinvaud y a François Perroux, a cuál de ellos de mayor relevancia entre los economistas franceses. Además del inevitable protagonismo en los orígenes de la planificación francesa de Pierre Mendès-France, Pierre Massé y Jean Monnet. Sapir nos recuerda que los antecedentes de la planificación que hemos conocido tras la II GM se encuentran en la experiencia planificadora de la I GM, que dio luz a la planificación soviética (recordemos que hasta 1921 no se crearía el GOSPLAN en la URSS). Es muy interesante el recorrido histórico que hace de entreguerras, así como la relación entre la planificación y la democracia, que le permite decir que la Alemania nazi y la Italia fascista, aunque intervenidas económicamente eran abiertamente opuestas a la planificación, distinguiendo los poderes de excepción económica de la planificación, que requiere de instituciones que se proyecten en el largo plazo y asuman un consenso de objetivos. Da cabida también a lo que denomina «la planificación en los templos del capitalismo», refiriéndose a Estados Unidos y Gran Bretaña., señalando que se trató más de economía de guerra que no de planificación stricto sensu.

En cuanto a la planificación en el período de la Guerra fría, distingue entre los países del «bloque americano», de la de los países «no alineados». En los primeros, la presión de los movimientos sociales y, a veces, de los partidos comunistas locales, favorecerán la intervención del Estado relacionadas con la planificación. En los segundos, la planificación soviética o la indicativa, pudiendo incluir elementos de coerción, como aceleradora del desarrollo (teorizada en particular por Charles Bettelheim en su libro Planification et croissence accelérée, editada por Maspero, 1964). Menciona los casos de India, Malasia, Taiwán, Corea del Sur y otros países, particularmente de África, si bien su tratamiento requeriría otro libro. En. cualquier caso, señala que «la cuestión de la planificación, ha dominado el pensamiento económico en los primeros veinte años posteriores al final del segundo conflicto mundial.» (p. 69)

No detallaremos laos casos que presenta y valora de la India, de Japón y de Francia, que se corresponden a capítulos independientes (II, III y IV respectivamente), parten de un somero análisis de las circunstancias económicas principales en el momento de decidirse el primer plan, incluyendo los antecedentes de su formulación; el resumen, con sus características principales, los primeros planes implementados en cada uno de los tres países y quiénes fueron sus protagonistas, sus objetivos, las instituciones creadas para dirigir la planificación, su evolución histórica más significativa y los logros, mayores y menores atribuibles a los diversos planes, así como las causas de su desaparición, incluyendo tablas y gráficos muy pertinentes para hacerse una rápida idea de la evolución de todos los planes. Cada capítulo es una síntesis introductoria, no un análisis pormenorizado, que requeriría un libro para cada experiencia nacional, y así delimitado no es exagerado decir que son muy interesantes y acertados en su composición, sin olvidar su crítica circunstanciada.

El último capítulo anterior a las conclusiones, el «V. Retrouver le plan?», consta de dos partes: una enteramente y exclusivamente francesa, en la que repasa los planteamientos recientes de economistas muy importantes, tales como Michel Aglietta y Robert Boyer, y centrándose en el medio ambiente y la planificación, especialmente en afrontar el cambio climático (sin cuestionarlo) y la transición energética, con la incertidumbre y el efecto intergeneracional de fondo. No falta la suspicacia de pensar que Macron ha utilizado la planificación como una operación de comunicación y para colocar a un socio en la Alta Autoridad. La segunda parte tiene que ver con la Unión Europea y si cabe la planificación en la legalidad de los Tratados vigentes. Para dar un marco conceptual, señala tres tipos de intervención pública, comparando sus características en la tabla 28 (p. 243), así, tenemos: un Estado intervencionista, un Estado regulador y un Estado catalizador, cada uno de ellos con sus principios de política económica, el papel de las agencias gubernamentales, estructuras de gobernanza e instrumentos.

En conclusión: debe considerarse qué visión tenemos del sistema económico y cómo funciona en realidad; si coincide con la de Ludwig von Mises, no ha lugar a defender la planificación, además de reducir el intervencionismo al mínimo; si nuestra manera de ver el sistema económico y su funcionamiento es el propio de John Kenneth Galbraith, admitiremos que la planificación ya se da en el subsistema de planificación y que, a lo sumo, puede requerir de algún tipo de orientación y coordinación, lo cual podría encuadrarse en la segunda dimensión de la «nueva planificación indicativa» señalada por el profesor Antonio Sánchez Andrés⁷. Cabe también una visión «tradicional» del sistema económico, al que se puede dotar de una planificación centralizada. En la propuesta de recuperación de la planificación por los estados, que plantea Jacques Sapir, domina la experiencia exitosa francesa del pasado, reforzada por el éxito de las experiencias de la India y de Japón, sin que falte una reflexión sobre el condicionamiento o los límites que imponen los Tratados de la UE, que, una vez más, muestran la ideología reinante en los órganos de la UE y su decantarse en favor de un liberalismo de conveniencia burocrática (a fin de cuentas, son sus burócratas y los políticos retirados del primer plano de la política nacional, los que defienden con más ahínco una UE dotada de poder, el que desean ellos para ser importantes. No parece que esté de vuelta la planificación centralizada de tipo soviético, y tengo serias dudas de que estemos ante el retorno de la planificación indicativa de tipo francés o similar. Mi visión del sistema económico está muy influida por las ideas de J. K. Galbraith, si bien atendiendo siempre a lo que dice von Mises, pues una cosa es el cómo funciona la economía dominada por el poder simbiótico de las grandes empresas, los políticos con las instituciones a su servicio y las Administraciones Públicas de todo nivel, desde el local hasta el supranacional, con sus intereses burocráticos (resaltemos aquí la «captura del Estado por las elites», que nos recuerda el profesor Antonio Sánchez de Andrés al final de su artículo, antes de las conclusiones), y otra cosa es la acción humana de las personas en su comportamiento económico individual.

Dr. Fernando G. Jaén Coll. Profesor Titular del Departamento de Economía y Empresa de la Universidad de Vic-Universidad Central de Cataluña.

1 Revista de Economía Crítica, n. 33. Primer Semestre 2022.

2 Puede leerse La planificación en la URSS, de Publicaciones económicas, La Habana, 1964, que es versión de síntesis del libro del mismo título, de S. G. Strumlin, y del titulado Planificación ininterrumpida e índices del plan estatal, de A. N. Yefimov, A. S. Tolkachov y M. I. Petrushin. Véase también el libro de E. Liberman Plan y beneficio en la economía soviética (Ediciones Ariel, S. A., 2 ª edición: abril de 1969, siendo la 1 ª edición: junio de 1968. Traducción de J. Solé Tura e Información Comercial Española, de la versión original: Piano e profitto nell’economia soviética. Editori Riuniti. Roma, 1965), que reúne la contribución de varios autores y refleja la polémica de inicios de la primera mitad del decenio de 1960 sobre el papel del beneficio empresarial y de la descentralización en la planificación.

3 Versión española en Plaza &Janés, S. A. Editores. Primera edición: Abril, 1975. El contraste entre el sistema comunista y el capitalista a las puertas de la caída de la URSS, puede verse en el libro Capitalismo, comunismo y coexistencia, compuesto a partir de los encuentros intelectuales de John Kenneth Galbraith y Stanislav Menshikov, publicado en 1989 por editorial Planeta (puede verse mi reseña en SYN@PSIS N. º 39. Marzo-Abril de 2009.

4 Gunnar Myrdal, Perspectives de la planifiació. Edicions 62 S.A. Barcelona, 1965, por la traducción catalana. V. O.: Texto de las Conferencias Storr, Universidad de Yale, 1958, publicada por Gerald Duckworth and Co. Ltd., de Londres, con el título Beyond the Welfare State. Pág. 8. En la introducción, Myrdal nos aclara que: «En estas conferencias me limito, pues, primordialmente a un intento de analizar la tendencia hacia la planificación en los países ricos y las implicaciones internacionales de esta tendencia» (p. 12). La traducción del catalán, es mía.

5 Unión Editorial, 7 ª ed., 2004.

6 Versión española de Unión Editorial, S. A. 2022. (V. O. Omnipotent Government. The Rise of Total State and Total War, publicado por Yale University Press, en 1944).

7 Véanse las páginas 8 a 10 del artículo citado ut supra.

Fuente: Publicado en Noticias de Política Económica. Nº 40, 3 de julio de 2023