Las petroleras estatales y la transición energética
Daniel Chavez, Lala Peñaranda
El caso de Ecopetrol en Colombia
El gobierno de Colombia está intentando, a través de su empresa petrolera estatal, Ecopetrol, gestionar el declive de su extracción de petróleo e invertir en la transición a las energías renovables. Su camino hacia una transición energética es complejo, pero tiene mucho más potencial que un modelo liderado por el sector privado para ser exitoso y equitativo, y merece el apoyo internacional.
En la reunión 2024 del Foro Económico Mundial (FEM) en Davos, el presidente de Colombia, Gustavo Petro, reiteró la promesa de detener los nuevos contratos de exploración. «Hemos decidido no contratar más exploración de petróleo, gas y carbón en respuesta a la necesidad de descarbonizar nuestra economía», dijo Gustavo Petro a la élite empresarial y política mundial. Un año antes, su mensaje en su primera reunión de Davos fue aún más contundente:
nos estamos acercando al punto de no retorno, y ese punto significa la extinción de la vida. La humanidad se extingue con el capitalismo, o la humanidad vence al capitalismo. ¿Por qué no canjear la deuda que tienen los países y los procesos productivos por acción climática de forma que se liberen recursos presupuestarios para acometer la adaptación y la mitigación? ¿Por qué no devaluar la deuda global, lo que significa también un cambio en el sistema de poder?
«Estas cuestiones, que un capitalismo descarbonizado debería abordar, no forman parte de las discusiones de hoy», afirmó Petro, resumiendo los retos a los que se enfrentan los países endeudados y dependientes de las exportaciones del Sur global en el contexto de una crisis climática que tendrá un impacto desproporcionado en los Estados productores de petróleo.
La transformación de la industria de los combustibles fósiles de Colombia es uno de los principales componentes de los ambiciosos planes de transición energética del Gobierno dirigido por un antiguo guerrillero y una activista feminista, antirracista y ecologista –el Presidente Gustavo Petro y la Vicepresidenta Francia Márquez, respectivamente–, pero los obstáculos que hay que superar son muchos, diversos y complejos.
El ritmo y el alcance de la transición energética han sido objeto de un acalorado debate en el seno del nuevo gobierno colombiano y en el discurso público. Tras la toma de posesión en agosto de 2022, otros funcionarios anunciaron la intención de transformar radical y rápidamente el sector de hidrocarburos. La entonces ministra de Minas y Energía, Irene Vélez Torres, una académica con raíces en el movimiento ecologista, afirmó en el FEM que Colombia se alejaría rápidamente de los combustibles fósiles: «Hemos decidido no adjudicar nuevos contratos de exploración de petróleo y gas, y aunque esto ha sido muy controvertido, es una clara señal de nuestro compromiso en la lucha contra el cambio climático».
En marzo de 2003, el entonces director ejecutivo de Ecopetrol, la compañía petrolera controlada por el Estado, advirtió que los cambios tendrían que ser medidos y graduales para lograr la transición energética: «No se trata de una sustitución en la que se pueda apretar un interruptor para apagar una cosa y encender otra», declaró Felipe Bayón al Financial Times. Añadió que «se necesitará mucho tiempo, esfuerzo y dinero para garantizar que otras industrias ocupen su lugar». En la misma línea, también había dicho en Davos que Ecopetrol tenía una estrategia gradualista a 20 años: «El país necesitará la explotación de hidrocarburos que realiza la empresa. «Ecopetrol podría representar el 10 por ciento del presupuesto de Colombia, y todavía necesitamos los dividendos, regalías e impuestos que genera».
La promesa de detener los proyectos de petróleo y gas se había incluido en la campaña electoral de Petro y Márquez, pero no todos los miembros del gabinete estaban contentos con tal compromiso. José Antonio Ocampo –primer ministro de Hacienda del gobierno progresista, economista de renombre internacional y ex secretario ejecutivo de la Comisión de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (Cepal)– había advertido que la administración de Petro analizaría los 180 contratos existentes antes de decidir qué hacer a continuación. «Cualquier transición energética que redujera las exportaciones tendría que ser gradual y priorizar la autosuficiencia de gas», declaró Ocampo al Financial Times.
Este capítulo se centra en Colombia como caso de estudio relevante para una agenda de investigación más amplia. Aborda el papel del Estado en la transición energética frente al sistema económico y financiero mundial, así como la importancia de las empresas nacionales de petróleo y gas (NOC o NOGC) en los debates actuales sobre la soberanía energética en el contexto del cambio climático. La primera sección analiza la importancia actual de la producción de hidrocarburos y las perspectivas de las empresas estatales en América Latina y en el mundo. A continuación, el capítulo analiza los problemas y las tensiones que configuran los debates sobre la transformación de Ecopetrol, y culmina con una síntesis de los debates políticos y normativos en curso en Colombia que podría ser significativa para futuras investigaciones y campañas en otros países de América Latina y otros lugares.
Relevancia y transformación de las empresas petroleras estatales
En los meses previos a la COP 2022, el semanario político y económico The Economist publicó un artículo titulado: «State-run oil giants will make or break the energy transition». En conjunto, los NOGC poseen el 66% del petróleo y el 58% del gas del mundo, y aportan alrededor del 40% del capital invertido en estos sectores. El título aludía al pobre historial de descarbonización de las empresas estatales. Sin embargo, The Economist reconocía que Ecopetrol se salía de la tendencia y que la empresa colombiana «participa en proyectos eólicos y solares y recientemente adquirió una empresa de transmisión eléctrica».
«La resistencia y el inmenso poder económico y político de la industria del petróleo y el gas» han sido el centro de atención de numerosas publicaciones periodísticas y académicas recientes. En un artículo publicado en Nature se muestra cómo el gasto en clima va a la zaga mientras que las nueve mayores empresas petroleras en 2022 sumaron 457.000 millones de dólares en beneficios, lo que equivale a una sexta parte de la inversión anual necesaria para cumplir las promesas climáticas de los gobiernos. Tres de estas nueve empresas son estatales o están controladas por el Estado (la saudí Aramco, la noruega Equinor y la china PetroChina), y seis son propiedad principalmente de accionistas privados (ExxonMobil, Shell, BP, Chevron, TotalEnergies y ConocoPhillips).
Ecopetrol y otras empresas públicas operan en un contexto regional en el que la producción de hidrocarburos está experimentando fuertes y rápidas transformaciones. Según recientes evaluaciones, la extracción de petróleo y gas en América Latina y el Caribe ha experimentado cambios «tectónicos» y «probablemente irreversibles» durante la última década. La producción cayó de 10,4 millones de barriles de petróleo por día (md/d) en 2010 a 7,8 millones de mb/d en 2022; la participación de la región en el mercado mundial bajó del 12% al 9% en el mismo período; y los dos países tradicionalmente exportadores de hidrocarburos, México y Venezuela, muestran signos de declive en sus industrias petroleras. Brasil se ha reposicionado como octavo productor mundial de petróleo. Guyana, de escasa población, desafía actualmente la supremacía de los productores tradicionales de la región y se ha convertido en una de las economías de más rápido crecimiento del mundo. Argentina, Colombia y Ecuador se enfrentan a una producción de petróleo estancada o en descenso.
Como se verá más adelante, la participación mayoritaria del Estado en el accionariado de Ecopetrol es un factor esencial en las perspectivas de transformación de la empresa colombiana. En la región, el fantasma de la privatización de la industria energética y petrolera había resurgido cuando el ultraderechista libertario Javier Milei, recién elegido presidente de Argentina, propuso la privatización de 41 empresas públicas, entre ellas las centrales nucleares, la agencia de infraestructuras energéticas e YPF, la petrolera nacional. En enero de 2024, ante una fuerte oposición social y política, Milei se vio obligado a dar marcha atrás en sus planes de privatización del petróleo y el gas.
Independientemente de su estructura de propiedad, las empresas de petróleo y gas son determinantes cruciales de las emisiones globales y del acceso a la energía. Sin embargo, las empresas privadas son mucho menos responsables que las NOGC y mucho más difíciles de transformar. Las grandes empresas transnacionales (ETN) activas en el sector del petróleo y el gas se han visto apuntaladas por un complejo sistema de subvenciones gubernamentales nacionales e internacionales que garantizan la privatización de los beneficios de la producción de petróleo y gas al tiempo que socializan sus costes económicos, medioambientales y sociales. Como dos académicos-activistas han argumentado:
La propiedad pública, por sí misma, no garantiza que vayamos a sustituir totalmente el petróleo y el gas por energías renovables a tiempo para evitar los peores impactos de la crisis climática (…). No defendemos la propiedad pública porque sea una solución mágica, la defendemos porque es nuestra única oportunidad. La matemática de los beneficios es tan clara como la del clima: las empresas existen para generar beneficios y enriquecer a sus accionistas, y ambas cosas les obligan a producir su producto. No hay nada mejor que el activismo de los accionistas para frenar o atenuar el ritmo al que las empresas persiguen este mandato básico «Las soluciones basadas en el mercado)», en este caso, son una contradicción: el mercado es el problema.
Los mismos analistas sostienen que la propiedad pública permitiría «desmantelar una industria recalcitrante a tiempo para evitar el desastre climático» y ofrecería «la oportunidad de construir algo mejor en su lugar». Con una perspectiva similar y desafiando la afirmación de que las NOGC por su naturaleza obstaculizan la transición energética justa, un número creciente de sindicatos, organizaciones ecologistas y centros de investigación señalan la búsqueda de un crecimiento sin fin y la acumulación capitalista como la causa fundamental de la tendencia mundial a la expansión energética, no a una transición. Por el contrario, el enfoque de la vía pública alternativa identifica a las empresas estatales o controladas por el Estado como actores estratégicos para limitar el cambio climático y evitar sus peores impactos.
La reinvención de Ecopetrol como empresa energética
En los años veinte, la Tropical Oil Company (Troco), con sede en Estados Unidos, obtuvo el derecho a explotar petróleo en Colombia tras hacerse con el control de la tristemente célebre Concesión de Mares. La empresa privada dominó la exploración, producción, refinado, transporte, distribución nacional y exportación de petróleo en el país durante la primera mitad del siglo XX. Tras décadas de debates políticos y luchas sindicales combativas exigiendo la nacionalización del sector de hidrocarburos, la reversión de la Concesión de Mares al Estado colombiano dio lugar a la fundación de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.
En 1961, Ecopetrol adquirió la refinería de Barrancabermeja y, 13 años más tarde, compró la refinería de Cartagena (hoy, la mayor y la segunda refinería del país, respectivamente). En 1970, Ecopetrol adoptó su primer estatuto orgánico, que ratificó su naturaleza de empresa totalmente estatal vinculada al Ministerio de Minas y Energía. En septiembre de 1983, Ecopetrol aumentó la escala de su producción de petróleo tras el descubrimiento del campo Caño Limón, un yacimiento con reservas estimadas en 1.100 millones de barriles. En 1986, Colombia volvió a ser un país exportador de petróleo, y amplió su autosuficiencia petrolera en la década de 1990 tras el descubrimiento de los campos de Cusiana y Cupiagua.
La producción de Colombia alcanzó su máximo en 2014 con 1.040 miles de barriles diarios (kb/d), y desde hace diez años ha ido cayendo a pesar de los prometedores nuevos descubrimientos en alta mar, cuyo desarrollo llevaría mucho tiempo. A pesar de la caída de la producción, el petróleo, el gas y la minería representan más de la mitad de las exportaciones del país. Ecopetrol es la cuarta compañía petrolera de América Latina y el principal exportador de Colombia. Representa alrededor del 30% de las exportaciones del país y proporciona una fuente vital de ingresos en divisas en una economía afectada por constantes déficits fiscales y por cuenta corriente. Los planes de inversión de la compañía para 2024 oscilan entre 5.700 y 6.700 millones de dólares, aumentando la producción hasta 730 kb/d y operando 360 pozos de desarrollo y 15 exploratorios.
La importancia de Ecopetrol en la economía colombiana
Toda la importancia de Ecopetrol y del perfil general de Colombia como país dependiente del extractivismo se desprende de los datos de exportación. Más de la mitad de las ventas al exterior del país están en manos de 16 empresas, la mayoría de las cuales operan en los sectores de hidrocarburos y minería. Las 10 primeras están encabezadas por Ecopetrol, seguida de las mineras Drummond (carbón) y Carbones del Cerrejón (carbón). Seis de las siete empresas restantes operan en industrias extractivas: Cerrejón Zona Norte (carbón), Trafigura Petroleum (petróleo), Frontera Energy (petróleo), Reficar (petroquímica), Cerro Matoso (níquel) y Terpel (petroquímica). A pesar de la reputación de Colombia como país cafetero, la Federación Nacional de Cafeteros ocupa el octavo lugar.
Ecopetrol representa aproximadamente el 65% de la producción de petróleo y el 80% de la de gas del país; el 60% de los barriles de petróleo extraídos son producidos por la empresa estatal, y las refinerías de Reficar y Barrancabermeja son abastecidas por la NOGC colombiana. Ante su importancia en la economía nacional –de Ecopetrol dependen unos 100.000 puestos de trabajo y la empresa representa más del 6% del PIB– , el principal sindicato de trabajadores del petróleo ha expresado su preocupación por las perspectivas a largo plazo de la industria si cae la producción de petróleo y gas:
Es imperativo mantener la producción de petróleo y gas para garantizar el suministro a las refinerías a fin de abastecer de gasóleo y gasolina al mercado nacional. Reducir significativamente las inversiones en producción y exploración pondría en riesgo la continuidad de Ecopetrol en el futuro, aumentaría el riesgo de desabastecimiento y atentaría contra la seguridad energética nacional. El país cuenta actualmente con 7,1 años de reservas de petróleo y 7,5 años de reservas de gas. Por lo tanto, cualquier reducción en las inversiones para sostener la producción acortaría esta ventana de tiempo.
¿Alejarse del petróleo?
Las aparentes contradicciones en el discurso de los funcionarios del gobierno colombiano, los ejecutivos de Ecopetrol y los sindicalistas con respecto a la velocidad y la ambición de la descarbonización reflejan la complejidad de la transición propuesta. Los sindicatos colombianos tienen una larga tradición de debate interno, y el actual gobierno de coalición está formado por diversos partidos políticos, que necesitan algún tiempo para llegar a una posición relativamente coherente. No obstante, las fuerzas progresistas colombianas parecen estar de acuerdo en la forma de dejar atrás los combustibles fósiles, que puede resumirse en los cinco puntos siguientes: (1) se mantendrán los contratos de exploración actuales; (2) continuará la explotación de los yacimientos probados; (3) no se adjudicarán nuevos contratos de exploración; (4) Ecopetrol diversificará su cartera para incluir tecnologías de bajas emisiones y fuentes de energía renovables. Y más recientemente, (5) Colombia podría necesitar importaciones de la vecina Venezuela para garantizar la suficiencia energética durante la transición.
Los planes del gobierno de transformar Ecopetrol en una empresa que vaya más allá de la extracción de hidrocarburos han suscitado inquietud entre los trabajadores del petróleo. La Unión Sindical Obrera (USO) tiene una rica y dinámica cultura interna de debate político entre sus diversas corrientes ideológicas, que varían en posiciones y enfoques sobre la transición energética justa. Los miembros de la USO votaron mayoritariamente a Petro y Francia y se organizaron para asegurar su victoria. A pesar de esos antecedentes, los miembros del sindicato han expresado su preocupación por el ritmo de la transición propuesta y la cancelación de nuevos contratos de exploración, argumentando que pone a Ecopetrol en riesgo de desinversión y expone al país a la dependencia energética. En un comunicado emitido en octubre de 2023, el sindicato comentó los recortes propuestos por Ecopetrol:
Recientes decisiones de los directivos de Ecopetrol de frenar el presupuesto de inversión […] ponen en riesgo la continuidad de su negocio principal. Esta decisión también tiene un fuerte impacto en las finanzas públicas porque Ecopetrol aporta un promedio de $20.000 millones anuales a la financiación del Estado entre dividendos, impuestos y regalías que paga a la nación (…). Nosotros, en 2026 estaremos produciendo 472.000 barriles diarios, lo que sólo nos permitirá mantener el suministro a las dos refinerías, y no obtendremos ingresos por exportaciones. La reducción de las inversiones de Ecopetrol traerá como consecuencia la contracción del sector petrolero en general, dado que otras empresas del sector dependen de las inversiones de Ecopetrol como su principal fuente de ingresos, y si el presupuesto de Ecopetrol disminuye, la inversión en el sector caerá de manera generalizada causando un efecto dominó.
En respuesta a las preocupaciones sindicales y a las críticas de los círculos políticos y empresariales, el actual presidente de Ecopetrol, Ricardo Roa, ha reiterado que el futuro de la compañía no se verá afectado por los planes de transición energética anunciados por el Gobierno. «Nunca hemos dicho que vamos a liquidar nuestro negocio tradicional», dijo Roa en un reciente foro empresarial. «La industria del petróleo y el gas en el país no se va a acabar», añadió, explicando cómo la inversión de los fondos derivados de la extracción de combustibles fósiles sería clave para financiar la transición hacia las energías renovables. El actual ministro de Minas y Energía, Andrés Camacho, dio una respuesta similar en una entrevista a un periódico español en la que se le preguntó si el ministerio aprobaría más contratos para la exploración de petróleo y carbón:
Tenemos una política de desarrollo de las prospecciones energéticas como parte de la transición energética. Esto no significa que no vayamos a hacer más, sino que estamos dando pasos hacia nuevos contratos para explotar la energía geotérmica, el hidrógeno blanco y otros tipos de energía. Vamos a desarrollar nuevos contratos para la transición energética. Desde el día en que llegué, he dicho que la transición se hace con hidrocarburos. Los necesitaremos durante un tiempo, incluso hasta 2040, 2050… No hay sustitutos para la industria petroquímica, seguiremos necesitando hidrocarburos. La idea es que nuestra dependencia de ellos disminuya.
El reto de diversificar Ecopetrol
Dos años antes de que Petro y Francia asumieran sus cargos, Ecopetrol ya había dado a conocer un plan de descarbonización para alcanzar cero emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) en 2050, que incluía medidas concretas para diversificarse del petróleo y el gas. El reloj corre: Colombia tiene un horizonte de 7,5 años de suministro de hidrocarburos. Si Ecopetrol u otras empresas activas en el país no desarrollan un nuevo yacimiento significativo antes de esa fecha, el país tendrá que importar todo el petróleo que necesite. Las proyecciones de oferta y demanda de energía para 2050 indican que Colombia seguirá requiriendo gas, gasolina y diésel, por lo que si Ecopetrol no es capaz de satisfacer la demanda del mercado nacional, será necesario importar del Golfo o de otras partes del mundo que sigan extrayendo combustibles fósiles.
Más del 40% de los gastos que Ecopetrol tiene previstos para 2024 se centran en la transición energética. Los planes de negocio de la empresa destacan el objetivo de diversificar las actividades en el sector energético en general, con la expansión en áreas más allá de los hidrocarburos. Las inversiones de capital (CAPEX), un buen indicador del compromiso real con la diversificación, incluyen inversiones concretas en ISA, una empresa colombiana activa en la transmisión de electricidad, carreteras y telecomunicaciones en toda América Latina que Ecopetrol adquirió en agosto de 2021, pagando 3.580 millones de dólares por el 51,4% de las acciones. Según analistas empresariales:
La decisión de comprar la participación del Estado en ISA tuvo lugar en un momento en que los planes estratégicos oficiales de Ecopetrol no incluían CAPEX para la diversificación fuera de la producción de petróleo y gas. La compra fue una respuesta a oportunidades de mercado específicas fuera del petróleo y el gas, donde las nuevas oportunidades de negocio potenciales se evalúan caso por caso. No obstante, con este movimiento, Ecopetrol ha demostrado un fuerte liderazgo entre los NOGC latinoamericanos en lo que respecta a las estrategias para diversificar sus actividades principales.
El papel ampliado de Ecopetrol en el sector energético sería crucial, ya que incluso con la realización de los planes más ambiciosos para la descarbonización de la generación de energía, el país probablemente seguirá dependiendo de los combustibles fósiles para satisfacer la demanda de electricidad durante décadas. Un académico de la Universidad Javeriana argumenta que:
Para que Colombia logre la electrificación total y cumplir con las metas de una transición energética justa, debemos tener una capacidad instalada de 120 gigavatios. En la actualidad, el país apenas alcanza los 20 gigavatios de capacidad instalada. Por eso, la estrategia de reducir significativamente la participación de los combustibles fósiles en la matriz energética no puede hacerse de un momento a otro. Los combustibles fósiles deben apalancar esta transición.
Un estudio reciente sobre los retos de la transición en Colombia informa de que la demanda total de electricidad en 2021 era de 67 Twh (teravatios-hora). Si se sustituyeran todos los combustibles fósiles por electricidad en 2036, el consumo de electricidad aumentaría en otros 160 TWh. En un escenario en el que el sector del transporte se abasteciera exclusivamente de biocombustibles, la demanda de electricidad sería 73 TWh menor, pero la producción de biocombustibles a esa escala es muy poco realista – y tiene costes sociales y medioambientales potencialmente negativos.
El Gobierno colombiano ha publicado una Hoja de Ruta de la Transición Energética Justa (enlace externo). Este documento sistematiza un proceso de consulta ciudadana a nivel nacional en el que se acordó que la transformación del sistema energético colombiano debe basarse en cuatro principios: equidad; gradualidad, soberanía y confiabilidad; participación social vinculante; y transición intensiva en conocimiento. En febrero de 2022, Ecopetrol presentó su visión estratégica para 2040 y sus metas operativas y financieras para 2022-2024. El plan a largo plazo, Estrategia 2040: Energía que transforma, pretendía responder «de manera integral a los actuales retos ambientales, sociales y de gobernanza». Un año y medio después, la empresa actualizó ese plan y proclamó su objetivo de convertirse en «líder en las Américas en la diversificación de la energía», invirtiendo en «hidrocarburos, soluciones bajas en carbono, transmisión de energía, carreteras y telecomunicaciones». También reiteró su voluntad de contribuir a una «Transición Energética Justa» y su «compromiso con la seguridad energética, el medio ambiente y el desarrollo social».
En noviembre de 2022, Ecopetrol confirmó la suspensión de sus proyectos de fracking y la cancelación de los acuerdos con Exxon Mobil. Tras años de debates internos muy reñidos, los miembros de la USO llegaron a un acuerdo en la votación de la Asamblea Nacional de Delegados de 2019 (77 a favor, cinco en contra, 22 abstenciones) para rechazar el uso del fracking y exigir al Gobierno que acelere la transición de Ecopetrol para convertirse en una empresa energética centrada en las renovables. La suspensión del fracking había sido una promesa de campaña de la coalición de izquierdas Pacto Histórico y una de las principales demandas planteadas por activistas sociales y medioambientales durante el paro nacional, la serie de protestas que sacudieron Colombia en el primer semestre de 2021, incluidas las masivas movilizaciones callejeras contra la violencia policial, la corrupción y los recortes en sanidad y servicios públicos propuestos por el gobierno del presidente derechista Iván Duque.
En el contexto de su Estrategia 2040, la empresa tiene un ambicioso plan para producir hidrógeno «verde», amoníaco «verde» y «metanol», con el que espera obtener entre 20.000 y 25.000 millones de dólares de beneficios hasta 2040. En septiembre de 2023, el director ejecutivo de Ecopetrol anunció: «De aquí a 2030, debemos haber incorporado cerca de 1.900 megavatios en fuentes de energía renovables no convencionales y, para 2050, entre tres y cinco nuevos gigavatios de energía renovable. Esta es la meta y aspiración de Ecopetrol en la transición energética».
Sin embargo, para que Ecopetrol se expanda en el sector energético, será necesario cambiar el marco legal. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2025 aprobado al inicio de la actual administración sentó las bases para que Ecopetrol se convierta en una empresa integrada de energía al derogar artículos clave de la legislación anterior que obligaban a la desagregación e impedían el funcionamiento de empresas de energía integradas verticalmente.
Los retos de la democratización
La referencia a Ecopetrol como empresa estatal y no estatal en el título de este capítulo no es casual. Durante un período de 40 años, varios gobiernos han intentado privatizar, corporativizar y debilitar Ecopetrol y otras empresas públicas, en detrimento del desarrollo económico y social y de la soberanía nacional. Las políticas de saqueo se intensificaron a partir de los años 90, incluyendo varias oleadas de liberalización económica que agravaron las desigualdades sociales y la continuación del conflicto armado, pero las luchas de los trabajadores impidieron la privatización de Ecopetrol.
Desde mediados de la década de 1960, Colombia ha atravesado una denominada «guerra asimétrica de baja intensidad» en la que participaron directamente las fuerzas armadas del país, guerrillas de izquierda, grupos paramilitares de extrema derecha y sindicatos del crimen, con la participación más o menos encubierta del gobierno estadounidense y de grandes empresas colombianas y ETN. En este contexto, el distanciamiento de las políticas de Ecopetrol de las necesidades sociales de las clases trabajadoras condujo a la militarización de la empresa, cuyo control se disputaban diferentes sectores de la clase dominante colombiana. En varias partes de Colombia se han registrado enfrentamientos entre la empresa y actividades paramilitares de extrema derecha –incluido el asesinato de sindicalistas y activistas locales–, en particular en el municipio de Barrancabermeja, en el departamento de Santander, donde se encuentra la mayor refinería y el principal centro petroquímico de Colombia.
Las disputas entre clases por el control de Ecopetrol han dado lugar a una serie de cambios en la propiedad y la gestión durante los últimos 30 años. Antes de 2000, Ecopetrol era una empresa industrial y comercial del Estado. En junio de 2003, el gobierno derechista de Uribe decidió convertirla en una empresa pública accionaria, hasta 2007, cuando se convirtió en una empresa de economía mixta, pasando a ser el Grupo Empresarial Ecopetrol. La modificación de la estructura de propiedad y gestión de la empresa también supuso un cambio normativo: Ecopetrol dejó de ejercer sus funciones como agencia estatal administradora del sector petrolero, papel que fue transferido a la recién creada Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Además, estos cambios significaron que Ecopetrol pasara de ser una empresa pública de propiedad y gestión estatal a una compañía altamente corporativizada y controlada por el Estado. En enero de 2023, un economista colombiano caracterizó la corporativización de Ecopetrol de la siguiente manera:
Ecopetrol está privatizada de facto, aunque el Estado no haya vendido sus acciones mayoritarias. Esta es la mejor forma de privatización para el sector privado. Personas privadas son nombradas como miembros de la junta directiva, los actores privados gestionan la empresa estatal sin aportar un solo peso y la administran según sus propios criterios e intereses. Siguiendo las reglas de gobierno corporativo de la OCDE, institución ultraliberal de la que Colombia es miembro, la empresa en la práctica no es administrada por el Estado sino por actores privados.
Desde hace algunos años, una discusión recurrente se centra en la reforma de los estatutos de la empresa. El Estado colombiano controla el 88% de las acciones de la empresa y, por lo tanto, tiene la facultad de presentar una lista de candidatos para la junta directiva de nueve miembros a través del Ministerio de Hacienda. Dado que Ecopetrol cotiza en la Bolsa de Nueva York, estos nombramientos deben ser compatibles con los estrictos criterios establecidos por la Security Exchange Commission (SEC). La opción que la administración de Petro exploró poco después de asumir el cargo, y que fue criticada en círculos políticos y empresariales, fue la posibilidad de añadir un puesto para un representante sindical. La inclusión de un miembro activo de la USO en el Consejo de Administración es una reivindicación del sindicato desde hace mucho tiempo. El presidente del sindicato, César Loza, declaró al diario madrileño El País a finales de 2023: «El accionista mayoritario [el Estado colombiano] ya ha convocado una junta extraordinaria de accionistas para hacer algunos cambios en la composición de la junta de Ecopetrol. La propuesta incluye una mayor participación de mujeres y, muy probablemente, la integración del compañero Edwin Palma, viceministro de Trabajo [sindicalista y ex presidente de la USO] a la junta directiva». Aunque la incorporación de Palma sería bienvenida, los miembros de la USO que entrevistamos subrayaron que Palma es un actual funcionario del gobierno y no satisfaría la demanda del sindicato de incluir a un miembro activo del sindicato en la junta directiva.
Conclusión
La transición energética de Colombia tiene varias características únicas. El presidente del país es un antiguo guerrillero y un ecologista muy fundamentado en la ciencia del cambio climático, que señala las limitaciones del capitalismo para cumplir los objetivos climáticos. La compañía petrolera nacional ha empezado a aplicar una transformación radical en sus operaciones y en su misión fundacional, con un pie en la Bolsa de Nueva York y otro firmemente colocado en el camino hacia una transición justa. Los sindicatos y las organizaciones ecologistas están deseosos de tener más voz en la transición, con propuestas y demandas que convergen en algunos aspectos y divergen en otros.
Como la mayoría de las NOGC, Ecopetrol se enfrenta a enormes retos, teniendo en cuenta su papel crucial en la provisión de recursos vitales que el gobierno necesita para financiar los servicios públicos y una transición justa, lograr la seguridad energética y mantener o generar cientos de miles de puestos de trabajo. El compromiso de transformar y diversificar las operaciones para que Ecopetrol se convierta en una empresa integrada de energía no tiene precedentes en el mundo. Sin embargo, el adjetivo «justa» que precede la caracterización de la transición anunciada en la Estrategia 2040 de la compañía no es del todo preciso en su alcance y contenido. La promesa se refleja principalmente en los planes anunciados de ampliar el acceso a los servicios energéticos como prioridad de la filial ISA. Los documentos oficiales no especifican exactamente cómo se integrará la transformación de Ecopetrol en el marco de la Hoja de Ruta para una Transición Justa lanzada por el Ministerio de Minas y Energía, especialmente en lo relativo a la distribución de los beneficios y costes de la transición energética y los impactos sobre los trabajadores y las comunidades locales.
Desde fuera de Colombia, la ruta que debería seguir Ecopetrol parece obvia y fácil de seguir: acelerar su transición para abandonar los combustibles fósiles, diversificarse y beneficiarse «de una mayor resiliencia y una menor vulnerabilidad a las presiones externas e internas, como la volatilidad de los precios del petróleo y el gas, las interrupciones del suministro, los desastres medioambientales y la presión de los inversores». Sin embargo, nuestras entrevistas con representantes de organismos gubernamentales, sindicatos, organizaciones ecologistas y centros de investigación de Colombia muestran que, en realidad, el camino es mucho más accidentado, estrecho y cuesta arriba de lo que podría parecer, por varias razones.
- Las CG son cruciales en la transición energética porque son algunas de las mayores productoras de petróleo del mundo y suelen ser las mayores empresas a nivel nacional. Los investigadores, los sindicalistas y las organizaciones ecologistas deben profundizar y ampliar sus intercambios sobre el papel del Estado y el significado y las perspectivas de la vía pública en el sector energético.
- A Colombia le quedan muy pocos años de suficiencia energética y depende de los combustibles fósiles para sus exportaciones y su presupuesto público. Este es uno de los principales retos a los que se enfrentan las ambiciones de descarbonización del país. La capacidad actual de electrificación no está ni de lejos a la altura de las necesidades futuras. La transición energética requiere voluntad política y recursos financieros. Colombia tiene capacidad demostrada para generar energía solar, eólica, marina y geotérmica, pero sin recursos la transición energética no es viable. No se pueden ignorar los aproximadamente 8.000 millones de dólares que Ecopetrol aporta cada año a las arcas del Estado.
- A pesar de las tensiones y el discurso oficial contradictorio sobre la dirección actual de la transición energética, se han logrado avances significativos, como el compromiso de detener los nuevos contratos de exploración de petróleo y gas, el comienzo de la diversificación de la cartera de Ecopetrol, la decisión de poner fin al fracking y los crecientes debates sobre la democratización de la junta directiva de Ecopetrol.
- Una mayor democratización implicará hacer frente al legado del conflicto armado colombiano y a los anteriores vínculos entre la extrema derecha y Ecopetrol y la represión autoritaria, que se cebó desproporcionadamente en los trabajadores del petróleo.
La experiencia colombiana demuestra cómo una transición energética justa a nivel nacional sólo puede llevarse a cabo si existe una articulación entre los planes nacionales y las estrategias globales. Para los países del Sur global, la descarbonización del sistema energético es un reto monumental. A escala latinoamericana, es factible transformar el mix energético si existe una voluntad política que se apoye en empresas energéticas estatales fuertes como impulsoras de la transición, como ha demostrado el caso uruguayo tras un rápido y masivo cambio hacia la generación renovable en la década anterior. También sería posible concebir planes para exportar otros tipos de combustibles –por ejemplo, hidrógeno verde, como propone Ecopetrol–, pero sólo si las fuentes renovables potenciales y la demanda de las mismas son suficientemente grandes. En cualquier caso, la reestructuración de la industria petrolera es muy compleja y depende de una transformación sustancial de las estructuras y relaciones comerciales y financieras internacionales. El presidente de Colombia propuso en Davos canjear la deuda externa por el compromiso de dejar el petróleo bajo tierra. A este respecto, cabe recordar que una propuesta similar realizada por un país vecino, Ecuador, durante el gobierno de Rafael Correa no obtuvo la respuesta esperada de la «comunidad internacional» y se utilizó para justificar una polémica expansión de la exploración petrolera.
Los hidrocarburos han determinado durante mucho tiempo las estructuras económicas, políticas y sociales de Colombia y han impulsado su crecimiento económico durante la última década, representando alrededor de la mitad de sus ingresos por exportaciones. En este contexto, Gustavo Petro ha vuelto a situar la justicia climática en el centro de su agenda política, junto a la lucha contra la pobreza y la desigualdad. La resolución de los debates actuales sobre el futuro de los combustibles fósiles en Colombia, tendrá un profundo impacto en la razón de ser de Ecopetrol y en la identidad del país.
Es impensable pensar en una transformación de la extracción petrolera o en una diversificación de Ecopetrol y de otras NOGC en el mundo, si sus trabajadores no asumen un papel sustancial en la transición, con base en experiencias y conocimientos desarrollados a lo largo de más de un siglo. En este contexto, los trabajadores de la USO han manifestado explícitamente su aspiración de que Ecopetrol lidere la transición más allá de los combustibles fósiles. Han reafirmado su interés en reciclarse y utilizar las habilidades que maduraron en las plataformas marinas para construir y operar plantas de energía renovable. Pero también advierten que los planes del gobierno deben evitar una crisis de abastecimiento y asegurar el flujo de ingresos que el país no puede rechazar de la noche a la mañana, sobre todo cuando ya está claro que las reservas de petróleo y gas se agotarán en menos de una década.
El Gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez intenta demostrar al mundo que es posible gestionar el declive y la reestructuración de las empresas petroleras en beneficio de la sociedad. Colombia ha propuesto el despliegue de un «Plan Marshall» mundial para luchar contra el cambio climático y ha indicado que un impuesto sobre las transacciones financieras podría ser una forma de obstruir parte de los recursos que se necesitan urgentemente. Canjes de deuda por condonación -como propuso Petros en Davos, aconsejó antes el Pacto Ecosocial Del Sur, y se debatió en las dos COP más recientes después de que el Primer Ministro de Barbados presentara la Iniciativa de Bridgetown para una reestructuración de la arquitectura financiera mundial– podría ayudar a los países dependientes del petróleo a desarrollar fuentes de energía menos destructivas y a seguir financiando políticas y programas sociales. En este contexto, urge ampliar y profundizar el debate sobre cómo recuperar y transformar Ecopetrol y otros NOGC en distintas regiones del mundo.
